Ile kosztują projekty ustaw? Skutki finansowe z druków sejmowych
Jakiś czas temu napisałem sobie prosty scraper do pobrania ustaw z dziennika ustaw za pomocą sejmowego API. Docelowo chciałem przeprowadzić analizę z wykorzystaniem LLM, ale póki co nie mam na to zasobów, a zrobienie tego porządnie jest koszto- i pracochłonne.
Ostatnio natchnęło mnie, żeby powrócić do tego projektu wyposażony w Claude Code i tym razem skupić się na czymś, co wprost mnie interesuje, a mianowicie na skutkach zmian w dochodach i wydatkach, które są przedstawiane w OSR. Pośrednią inspirację do tego typu analizy stanowiła baza IMF The Global Fiscal Actions (GFA) Dataset, gdzie autorzy analizują za pomocą modeli językowych zmiany w polityce fiskalnej na przestrzeni wielu lat i krajów. Przeczytałem i duża część z tego jest opisowa i przybliżona, a wyniki liczbowe są niepewne. Nie ma co się dziwić, bo analiza ta robiona jest na raportach The Economist, więc źródłem jest raczej opis słownomuzyczny zamiast twardych liczb.
Każdy rządowy projekt ustawy trafia do Sejmu z oceną skutków regulacji (OSR), co wynika po pierwsze z ustawy o finansach publicznych, a po drugie z regulaminu prac Rady Ministrów. W OSR obowiązkowo musi się znaleźć cz. 6 i tabela „Wpływ na sektor finansów publicznych”: dochody, wydatki i saldo w mln zł w latach 0–10 od wejścia ustawy w życie, osobno dla budżetu państwa, samorządów i pozostałych jednostek. Pomysł był, żeby pobrać druki VIII, IX i X kadencji (od października 2016 r.) z API Sejmu. Następnie sparsować w Python i wyciągnąć te tabele bez modeli językowych.
Poniżej wyniki tej operacji. Sporo fragmentów powstało z wykorzystaniem Claude Code.
Zakres: 1 648 rządowych projektów ustaw, z czego 1 012 ma wypełnioną tabelę skutków. W pozostałych projektach tabela jest pusta lub zawiera same zera, więc dalej liczą się te 1 012.
Jak czytać liczby
- Rok złożenia to rok druku projektu. Rok skutku to rok kalendarzowy równy rokowi złożenia plus rok z tabeli (rok złożenia = t, kolejny = t+1). OSR ma skutki na 10 lat do przodu.
- Weszło w życie oznacza, że Prezydent podpisał ustawę. Nie weszło to pozostałe projekty: odrzucone, wycofane, zawetowane i takie, które jeszcze są w toku. Stąd bieżący rok trochę obciążony.
- Saldo to dochody minus wydatki. Składane z dochodów i wydatków, bo wiersz „Saldo” w dokumentach bywa błędny (znak, jednostka, puste komórki).
- OSR zawiera szacunki wnioskodawców z chwili złożenia projektu, a nie wykonanie ex post i nie uwzględnia zmian z prac w Sejmie.
- Rejestr nie zawiera innych projektów niż rządowe a także skutków wejścia w życie rozporządzeń.
Wszystkie projekty: saldo według roku złożenia i roku skutku
Mapa obejmuje wszystkie rządowe projekty z wypełnioną tabelą OSR, niezależnie od tego, czy ustawa weszła w życie (1 007 projektów; pięć z podejrzanymi komórkami pominąłem). Każdy wiersz to projekty złożone w danym roku, a komórka pokazuje ich łączne saldo w roku skutku. Czerwień oznacza przewagę wydatków nad dochodami. Układ jest wyraźny:
- Rocznik 2017 zaczyna od niewielkiego salda i rośnie do ok. −100 mld zł rocznie w 2027 r. To projekt podnoszący nakłady na ochronę zdrowia do 6% PKB (druk 1976, VIII kadencja).
- Rocznik 2019 daje ok. −24 mld zł w pierwszym roku, a potem około −40 mld zł rocznie (program wsparcia wychowywania dzieci, druk 3387, i zmiana PIT, druk 3714, oba VIII kadencja).
- Rocznik 2020 ma jednorazowy skok do ok. −61 mld zł w 2020 r. (projekty antykryzysowe, druki 299 i 330 IX kadencji), a potem saldo wraca blisko zera.
- Rocznik 2022 to −57 mld zł w 2023 r., potem stałe ok. −25 mld zł rocznie (druk 2186, zmiana PIT; druk 2804, osłona odbiorców gazu; druk 2270).
- Rocznik 2023 to ok. −41 mld zł rocznie, głównie z kolejnej zmiany ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (druk 3413, IX kadencja).
- Rocznik 2024 to ok. −10 mld zł rocznie. Składa się na to także projekt zmiany ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (druk 838, X kadencja) z ubytkiem dochodów ok. 47 mld zł w 10 lat, który nie został podpisany.
- Rocznik 2025 ma szczyt ok. −52 mld zł w 2026 r. (głównie limity wydatków z druku 992, X kadencja).
- Rocznik 2026 jest dodatni (ok. +10 mld zł rocznie), bo składają się na niego jeszcze nieuchwalone projekty podatkowe z września 2026 r.: zmiana PIT/CIT/ryczałtu (druk 3147: dochody +26,5 mld zł, wydatki −24,2 mld zł w tabeli) i zmiana akcyzy (druk 3136).
Do rocznika 2023 mapa jest praktycznie taka sama jak dla samych projektów, które weszły w życie (niżej). Różnice dotyczą roczników 2024–2026, czyli projektów, które nie zostały podpisane albo nadal są w toku.
Zsumowane po rocznikach, największe roczne saldo ujemne wszystkich projektów wypada w 2026 r.: −258,5 mld zł (przy 34,2 mld zł dochodów i 292,8 mld zł wydatków). Prawa strona wykresu to w dużej mierze skutek zakresu danych: do rocznika 2026 mamy tylko okno do t+10, więc im późniejszy rok skutku, tym mniej roczników go zasila. Projekty, które nie weszły w życie, mają dodatnie saldo głównie dlatego, że wśród nich są projekty podatkowe złożone w latach 2025–2026 i nadal w toku (druki 3147, 1825 i 3136, X kadencja).
Sumy dziesięcioletnie: wszystkie projekty
Suma 10 lat (mld zł) według roku złożenia, wszystkie projekty z tabelą (1 007 projektów):
| rok | dochody | wydatki | saldo |
|---|---|---|---|
| 2016 | 29,5 | 39,6 | −10,2 |
| 2017 | 57,4 | 562,0 | −504,6 |
| 2018 | 33,7 | 163,7 | −130,1 |
| 2019 | −104,3 | 309,6 | −413,9 |
| 2020 | 57,4 | 94,7 | −37,4 |
| 2021 | 40,4 | 94,9 | −54,5 |
| 2022 | −106,3 | 193,8 | −300,2 |
| 2023 | 35,9 | 469,0 | −433,1 |
| 2024 | −12,7 | 101,8 | −114,4 |
| 2025 | 143,2 | 364,5 | −221,2 |
| 2026 | 90,8 | −2,4 | 93,2 |
Dochody ujemne w 2019 r. i 2022 r. oznaczają ubytki dochodów z projektów podatkowych (zmiany PIT w drukach 3714 i 2186), a w 2024 r. z druku 838. Wydatki wyróżniają się w 2017 r. (druk 1976) i 2023 r. (druk 3413). Dodatnie saldo rocznika 2026 pochodzi z projektów jeszcze w toku, więc rok ten trzeba czytać ostrożnie.
Tylko projekty, które weszły w życie
Ta sama analiza dla projektów, które podpisał Prezydent (871 z wypełnioną tabelą). Liczby odpowiadają temu, co faktycznie trafiło do prawa, choć nadal są to szacunki z chwili złożenia.
Każdy wiersz to projekty złożone w danym roku, a komórka pokazuje ich łączne saldo w roku skutku. Kilka wzorców rzuca się w oczy:
- Rocznik 2017 zaczyna od niewielkiego salda, ale rośnie do ok. −100 mld zł rocznie w 2027 r. To głównie projekt podnoszący nakłady na ochronę zdrowia do 6% PKB (druk 1976, VIII kadencja): 548 mld zł wydatków w 10 lat.
- Rocznik 2019 daje ok. −24 mld zł w pierwszym roku, a potem około −40 mld zł rocznie. Główne pozycje to program wsparcia wychowywania dzieci (druk 3387, VIII kadencja) i zmiana ustawy o PIT (druk 3714, VIII kadencja).
- Rocznik 2020 ma jednorazowy skok do ok. −61 mld zł w 2020 r. To projekty antykryzysowe z wiosny 2020 r. (druki 299 i 330 IX kadencji), a potem saldo wraca blisko zera.
- Rocznik 2022 daje −57 mld zł w 2023 r. (m.in. osłona odbiorców gazu w druku 2804: 28,9 mld zł, i dodatkowe świadczenie dla emerytów w druku 2270), a potem stałe ok. −25 mld zł rocznie, w dużej części z druku 2186 (zmiana PIT).
- Rocznik 2023 to ok. −42 mld zł rocznie, głównie z kolejnej zmiany ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (druk 3413, IX kadencja).
- Rocznik 2025 ma szczyt ok. −55 mld zł w 2026 r., głównie z limitów wydatków związanych z systemem instytucji rozwoju (druk 992, X kadencja - pytanie czy jest PFR podwójnie liczony).
Sumy dziesięcioletnie
Suma 10 lat (mld zł) według roku złożenia, projekty z tabelą, które weszły w życie (867 projektów):
| rok | dochody | wydatki | saldo |
|---|---|---|---|
| 2016 | 29,8 | 41,4 | −11,6 |
| 2017 | 50,2 | 560,9 | −510,7 |
| 2018 | 34,4 | 164,1 | −129,7 |
| 2019 | −105,1 | 305,6 | −410,7 |
| 2020 | 57,0 | 94,4 | −37,4 |
| 2021 | 40,3 | 94,8 | −54,4 |
| 2022 | −107,3 | 192,6 | −300,0 |
| 2023 | 28,0 | 468,2 | −440,2 |
| 2024 | 34,3 | 101,7 | −67,4 |
| 2025 | 77,4 | 309,3 | −231,9 |
| 2026 | 1,6 | 12,8 | −11,2 |
Dochody ujemne w 2019 r. i 2022 r. oznaczają ubytki dochodów z projektów podatkowych (zmiany PIT w drukach 3714 i 2186). Wydatki wyróżniają się w 2017 r. (druk 1976) i 2023 r. (druk 3413).
Największe projekty
Dziesięć rządowych projektów o największych wydatkach w 10 lat (mln zł); wszystkie weszły w życie:
- 8/1976, 2017: wydatki 547 629, dochody 0. O zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków…
- 8/3387, 2019: wydatki 228 476, dochody 0. O zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych…
- 9/3413, 2023: wydatki 220 181, dochody 220. O zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
- 9/3240, 2023: wydatki 113 600, dochody 19 233. O kolejnym dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów
- 10/1382, 2025: wydatki 88 339, dochody 43 000. O zmianie ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa oraz niektórych…
- 9/2186, 2022: wydatki 77 849, dochody −98 670. O zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych…
- 10/319, 2024: wydatki 64 968, dochody 14 298. O wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka -…
- 10/955, 2025: wydatki 60 200, dochody 0. O zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów…
- 10/992, 2025: wydatki 59 081, dochody 0. O zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju
- 9/299, 2020: wydatki 52 264, dochody −1 052. O zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,…
Wybrane projekty (10 lat, mln zł; puste pole = brak wartości w tabeli):
| druk | opis | rok | dochody | wydatki |
|---|---|---|---|---|
| 8/3714 | PIT: zmiana z 2019 r. | 2019 | −99 567 | |
| 9/1532 | PIT/CIT (Polski Ład) | 2021 | −82 446 | 482 |
| 9/2186 | PIT z 2022 r. | 2022 | −98 670 | 77 849 |
| 8/3387 | 500+ (2019) | 2019 | 0 | 228 476 |
| 9/3413 | 500+ (2023) | 2023 | 220 | 220 181 |
| 8/1976 | zdrowie 6% PKB | 2017 | 0 | 547 629 |
Jak nie czytać tych liczb
- To szacunki wnioskodawców, wypełniane ręcznie. Znalazłem w nich błędy źródeł: w druku 1976 saldo ma znak wydatków, w druku 992 tabela nie ma jednostki (wartości są w tys. zł), a druk 2154 (Kodeks karny) wskazuje 299 mld zł wydatków w tabeli „mln zł”, prawdopodobnie przez pomyłkę jednostki, więc go pominąłem.
- Programy ciągłe (500+, wydatki na zdrowie) są pokazane w pełnym koszcie 10 lat, a nie jako zmiana względem stanu dotychczasowego.
- Rok skutku to rok złożenia plus numer roku w tabeli. Gdy ustawa weszła w życie później, faktyczny skutek jest przesunięty.
- Kategoria „nie weszło” zawiera projekty, które są jeszcze w toku, więc nie każdy z nich został odrzucony.
- Podobne projekty bywają składane w kilku wersjach (druk i autopoprawka, projekt rządowy i poselski o tej samej sprawie). Tu liczę tylko rządowe projekty ustaw, bez autopoprawek.
- Numery druków powtarzają się między kadencjami, więc projekt jest identyfikowany przez parę (kadencja, numer).
Skąd dane
Metadane i załączniki druków pochodzą z publicznego API Sejmu. Tabelę odczytuje program, który znajduje w PDF nagłówek „Wpływ na sektor finansów publicznych”, układa liczby w kolumnach według położenia słów i przelicza jednostki na mln zł. Sprawdziłem, że 99% odczytanych sum „Łącznie” występuje dosłownie w tekście strony PDF. To nie dowód poprawności, ale wychwytuje błędnie odczytane komórki.